对于古代统治者来说，地方治理如果处理不善，极有可能导致朝廷被架空。因此，明清两朝帝王在总结前代得失经验以后，创立了督抚制度：简单来说，就是通过总督和巡抚等地方大员，互相牵制，从而掌握地方情况。一般来说，总督的官阶一般为正二品，而巡抚的官阶一般为从二品。不过，在明清两朝，山东地区却是一个例外：因为山东巡抚的官阶，往往也是正二品，甚至极个别的情况，还会出现从一品的情况。
山东巡抚的特殊性
在清朝，总督负责的工作相对来说偏军事，但附带有民政方面的业务，而巡抚的工作范围主体上以民政方面为主，这就导致了总督和巡抚之间存在着交集。其实这正是清朝皇帝所期盼的：因为只有互相牵制，皇帝才可以放心。
并且，总督和巡抚还存在这样的一个不同之处：那就是一般来说，多个省份才有一个总督：比如两广总督，负责广东广西两个省。当然，名字最为威武霸气的，莫过于清政府在晚清时期设立的东三省总督，一下子管辖三个省。而巡抚一般来说，一个省只有一个。
而山东的特殊性在于：山东只有巡抚，大清皇帝没有在山东设立总督，但是，山东总督所要负责的工作，总需要有人负责，或者说代为负责。因此 ，大清皇帝委任山东巡抚代行总督的职能，就这样，导致山东巡抚的级别，比其他省的巡抚高一级别。
其实客观上来说，山东的巡抚，事实上是山东总督兼任山东巡抚，只不过大清皇帝没有给山东巡抚总督的头衔而已。但实际上，山东巡抚同时行使了总督和巡抚的头衔。
那么，清朝为何没有在山东设立总督，而是采取这样的模式？
山东的特殊性
山东是一个特殊的省份。所谓特殊，体现在方方面面。
在清朝初年，山东曾经有过拥有总督的岁月——当时是直隶总督管理山东，不过这种局面只是短暂的维持了几年时间，山东便从直隶总督管辖的范围中脱离出来，从此开始了只有巡抚没有总督的岁月。
山东的特殊性，首先要说其地理位置。
对于大清帝国来说，大清奉行“坐北吃南”原则：即京城设立在北方，但是粮食和赋税，由南方地区提供。因此对于大清皇帝来说，京城所在的直隶省，其主要职责在于维护京城安全：事实上，整个清朝的所有总督里面，直隶总督的职务是最高的。晚清名臣李鸿章，就曾经担任过直隶总督。毕竟，直隶总督关乎到大清的政治安全和军事安全。
而大清的主要赋税来源是江南地区。套用电视剧《铁齿铜牙纪晓岚》里面，和珅对乾隆帝的一句台词来形容：大清可以让多个省份出现动乱，但千万不能让江南一个省份出现动乱，否则对大清来说，将会引来全局动荡。因此，对于大清皇帝来说，江南涉及到大清的经济安全。太平天国运动时期，当时清朝境内的农民军可谓多如牛毛，但是，唯独太平天国让清政府感到恐惧和头疼，其主要的原因在于太平军定都南京以后，一方面影响到了清朝从江南地区汲取财政，另一方面则是导致漕运出现切断。
而山东，位于直隶省和江苏省之间，属于两者的连接：如果山东省出现了问题，那么，江南地区输送到直隶省的各种赋税、粮食，也都会遭到阻滞，最终导致京城出现变故。因此清朝皇帝有必要重视山东省，这也是山东巡抚地位高的原因之一。
此外，黄河的入海口以及最后一段河道，是在山东境内。虽然黄河号称是中华民族的母亲河，但是，千百年来，黄河不断泛滥成灾，尤其是在山东境内。有时候山东境内会出现这样的尴尬情况：比如这几年水患不断，而过几年又旱灾不断（比如乾隆时期，山东就曾经大旱）。因此，对于明清朝廷来说，山东的水利治理、河道管理就显得十分重要，因此，山东巡抚又有管理河道的职责。
而到了晚清，山东由于沿海，因此成为列强角逐的重灾区：比如德国就曾把山东视为自己的势力范围，而英国还曾强行将山东的威海卫纳为英租界：单从这两点来说，在晚清时期，山东巡抚还有负责外事的职责。加之山东沿海，因此，山东巡抚又要负责海防。这导致越到清朝后期，山东巡抚的权限越大，责任也随之越来越大。
山东官场的分权艺术
山东对于大清来说，意味着交通安全。但是，如何设计山东官场的分权制衡，这反映了明清两朝帝王的政治智慧。
首先，虽然直隶总督大部分时间是管不到山东的，但是，最起码在清朝，清朝皇帝给了直隶总督可以过问或者说影响山东军务方面的特权。这一设计是很奇妙的：直隶总督可以干涉山东方面的军权，但山东却不在其管辖的总督辖区内，而山东巡抚一方面没有总督的头衔，另一方面却又有总督的大部分权限，并且在军务上手直隶总督节制。这样，山东和直隶之间的微妙关系，可以让清朝皇帝有一定的安全感，为之感到放心。
山东巡抚典范
在清朝历史上，很多担任过山东巡抚的人物，都是赫赫有名的大人物，比如晚清的风云人物袁世凯。
在主流历史教科书上，袁世凯的名声十分不好，但其实袁世凯是一个颇有才干的人。只不过到了民国初年，变得鬼迷心窍，最终落得身败名裂的下场。
袁世凯在担任山东巡抚期间，义和团运动在山东如火如荼，袁世凯深知义和团运动的壮大，必然导致山东的地方大权受到干扰，但是慈禧太后又宣布义和团合法。这时候，袁世凯想到了一个绝招。袁世凯宣布：此时大清正在危急关头，义和团应当去直隶“勤王”，凡是不去勤王的，都是假义和团，都在围剿的范围之内，就这样，袁世凯将义和团势力从山东基本上清除。