“中华帝国有一个不可思议的地方，就是它能用一个很小的官员编制，来统治如此众多的人口。”（《剑桥中国晚清史》）清朝在编官员名额很少，但是幅员辽阔，要维持庞大的国家机器运转，从地方到中央，在各级衙门里衍生出一个巨大的辅助处理日常事务阶层，这就是“吏”。“吏”在古代本指替天子管理臣民、处理政务的人，即“官”，如封疆大吏；但是汉代以后“吏”逐渐专指小吏和差役，即没有官位的官府工作人员，一般有书吏、吏员、胥吏之称。
清代内外各官署的吏员均称书吏，系雇员性质，承办例行公事（上海辞书出版社：《中国近代史词典》）。清代的书吏，一般分为京吏和外吏。在各中央机构办事的称作京吏，在地方政府办事的称为外吏。京吏和外吏牢牢把持着清代的具体行政事务，对有清吏治产生了深远影响，这个群体对清朝行政事务做出了贡献，但弊端也是相当大的。
一、外吏常常左右清代地方政务
清代的惯例，州县官到地方赴任时要带两种人，一是仆人，二是幕僚，这两种人是“自己人”。但在当地衙门里已经有了从事外勤的衙役以及书吏班子，他们几乎都是本地人，在地方有根基，很多还是世代从事胥吏事务的。书吏处理衙门内部的日常文书工作，并且熟悉公文档案和专门事务。尽管许多州县官想借助“自己人”来牵制、平衡衙门里当地的书吏，但是，往往事与愿违。州县官要办理好地方公事，少不了这些业务精通、熟悉地方事务的书吏，于是，州县官不得不迁就这些书吏，对他们的所作所为，常常睁一只眼闭一只眼。
乾隆年间的学者洪亮吉曾说过，当时一个县，一般来说有包括书吏和衙役在内的胥吏为200—1000名，人数根据该县的大小而浮动。同治、光绪年间，名臣游百川估计，从全国范围来看，大县有胥吏两三千名，小县至少有三四百名，假如折中一下每县计1000名胥吏，按照清朝当时“凡府、厅、州、县一千七百有奇”（《清史稿·卷五十四》）来算，则全国地方胥吏人数当在170万以上。这170多万胥吏都在官员编制之外，国家不发薪水。
在清代地方政府中，约定俗成地形成惯例，“衙门的书吏和差役都靠陋规维持生活，地方长官则靠他取得的当地税收，一方面维持行政开支，一方面上缴摊派的税收定额”（《剑桥中国晚清史》）。可以说，鱼有鱼路，虾走虾路。
那么，地方吏员如何攫取“灰色收入”呢？
一是收受贿赂，书吏在征税过程中上下其手。晚清官员胡林翼在文牍中指出，一些有足够权势能把衙役拒之门外的所谓“大户”通常能免缴浮收，因为这本身就不在正规赋税之内，而且，他们还会抓住衙门的把柄免缴正规的赋税，但是，平民百姓却“个人永远斗不过组织”，乖乖地缴纳正规的赋税以及浮收，然而，也有一些小地主脑袋灵活，通过寻求地方绅士的庇护，或者干脆就是贿赂州县胥吏来换取较轻的税额，把繁重的税额转移到老实巴交的小户身上。
为了能按时限征收到小户的税额，胥吏们经常折磨、拷打小户，逼其尽快缴纳赋税，这使得有些人不堪重负，弃地外逃，或者干脆聚众抗税，这在清代屡见不鲜。
“县以下的事务，仍然是不学无术的吏役为了攫取权势而与地方的名门大族不是勾结就是倾轧。”（《剑桥中国晚清史》）地方吏员无论是勾结还是打击地方名门大族，或者是欺上瞒下，目的就是巩固他们在地方上的权势，从而把持地方事务，得到更多的灰色收入。
二是变相搜刮。据晚清的《点石斋画报》记载：有个生员彭某，学业平平，但是想发财的心很迫切，曾经很直白地说：“吾辈一穷彻骨，实为诗书所负，苟一朝大权在握，必使人瘦我肥，方见大丈夫本领！”在此“雄心壮志”的推动下，他多方活动，弄了个菱湖北栅卡的税吏当了起来。他果不食言，一到任就“创立卡规，多方勒索，不十年，腰囊颇裕，居然图作富家翁矣。”——这就是当时税吏的生动形象。
《点石斋画报》还曾论述：“天下无不爱民之官长，而无不扰民之胥吏……扰之任何？曰：假公济私也。”——“天下无不爱民之官长”或为当时媒体的溢美之词，然而，指出“无不扰民之胥吏”，确为当时普遍状况。地方胥吏的多数甚而可以说几乎全部经济来源都是通过搜刮而来的，在税收中弄虚作假是胥吏们的惯常手段。
三是鱼肉百姓。《点石斋画报》有报道明确记载了福建泉州、漳州两府的地丁钱粮的“包征”、“包解”的状况。当一个新的州县官一到任，识相的衙门户房书吏就会把红包呈送给州县官，“名曰点规，点规之多寡，则视钱粮之多寡以为衡”。可见，当时所谓“爱民”的官长，也会按不成文的规矩收“点规”的。州县官收了钱，征收地丁钱粮事务当然完全交给户房书吏经办了，“由是，户书任意订定银价，派差下乡坐收，骚扰情形不堪言状”。所以，即使有百姓不服气，向当地的州县官举报，也是毫无作用。
据说，当时的安溪同安收粮的胥吏下乡征收赋税银两时，浩浩荡荡，带领的衙役有二三十个人之多，他们一到乡间，就选择条件好的富户作为公馆，“日用饮食皆有乡老轮流供应”，好吃好喝，自不待言。更恶劣的是，这一伙胥吏还要百姓家新娶的媳妇来服侍，老百姓敢怒不敢言，自家的小媳妇“左右献茶侑酒，任其调笑”。否则的话，征粮的胥吏就认为主人怠慢自己，一定会鸡蛋里挑骨头，想方设法找茬，“多方缠扰，民不堪命”。清代州县胥吏的作威作福，实在是让今人不敢想象。毫无疑问，这些地方政府的恶政陋习，以及胥吏的胡作非为成为清朝“这一世纪（19世纪）中期叛乱的主要原因”（《剑桥中国晚清史》）。
晚清学者型官员冯桂芬认为，地方衙门胥吏在浮收征收、漕粮征运中获得了巨大的利益，甚至他断定胥吏在漕粮中贪污的金额“数十倍于州县官员，三倍至五倍于地方绅士”（《剑桥中国晚清史》）。
二、清代京城各部的书吏
清时的北京作为政府统治中枢，官多吏也多，“在北京的几百个官署里，数以千计的书吏将几十万件文件誊录和归档”（《剑桥中国晚清史》）。
晚清京官何德刚在掌管吏部司务厅时遇到了件事：当时“广西提督冯子材以吏部写信索贿奏参，密旨令吏部堂官拿办”。这个敢于写信向边疆重臣索贿的部吏叫“沈锡晋”。何德刚作为吏部主管书吏的官员在接受去抓捕该部吏的命令时，起初也是磨磨蹭蹭的，当其不得不带人去部吏所在的“炭儿胡同”，并请坊官协助抓捕时，颇具意味的是“告以来历，坊官极力推托”。
何德刚说这是皇帝交办的差事，坊官这才不敢推托，却装聋作哑，回答说：“炭儿胡同确有两个姓沈者，但未知哪一个是部吏？”这让吏部官员很生气，硬是又拿出“此钦犯也”的名头来吓唬坊官，坊官这才不得不去协助抓获了部吏沈锡晋。其后的过程很顺利。可见，炭儿胡同的坊官是个聪明人，对于他的辖区了如指掌，也知道部吏沈锡晋家，只是不到万不得已不愿得罪部吏罢了。
可见，不只是吏部有公然索贿的部吏，户部也有，顺理成章，其他的中央部门也不会没有。可以说，部吏索贿几乎就是当时公开的秘密。
那么，京城部吏是如何索贿的？
一是靠写信。“从前部费名目喧传外省，一若部吏手眼绝大，竟可颠倒是非。即在京京官，亦尚有疑信参半者。部吏以写信撞骗为生涯，事诚有之”（《春明梦录》）——当年没有现在发达的通讯工具，前文述及的吏部部吏沈锡晋就是以“写信”这一传统方式来敲诈地方高官冯子材将军的，据何德刚的描述，对于在京京官，部吏们也是敢于写信索贿的。
二是故意拖拉公务。不花钱，部吏也不是不给办事，就是不敢保重正确率和时效性，您就慢慢等着吧！但是，官场上没有呆子，“外官情急，补缺遂有按缺分花钱之举，多有至数百金者。一花钱便不错，不错则核准便速，此所以显其神通也”。火到猪头烂，补缺已经花了大钱，还能再心疼几个打点费么？清代官员急于得到实缺的心情是圈外人士无法体会的。
三是招摇撞骗。“部吏作弊，无非撞骗”。这是当年官场内部的爆料。有一次，掌管组织人事的吏部公示，将出来六个知县名额供候补官员分发，其中有广东两个空缺，云贵两个空缺，按当时官场规矩“应行制签”。广东在当时是肥缺，而云贵是候补官员都不想去的省份。所以，吏部部吏就悄悄同一个候选者说，给三千两白银“可选广东”，如不给钱“定选云贵”（《春明梦录》）。三千两不是个小数字啊！这个候选官员在“高人”的指点下婉转地探问一起参加候选的官员们，竟然“人人都索三千选广东”，他这才恍然大悟。
四是报销都有“潜规则”。在清代尤其是后期，各个部门、地方政府要想顺利报销都有“潜规则”，连为清廷立下赫赫战功的功臣也概莫能外。
清朝同治七年（1868年），剿灭捻军的战争进入扫尾阶段。直隶总督、湘军主帅曾国藩同湖广总督、淮军主帅李鸿章一起为军费报销抓耳挠腮。原因是军费报销账目送到户部时，户部书吏要审核，按照“潜规则”，不交“部费”给户部书吏，大笔军费就报销不了，这可了不得！于是，他们不得不找人“沟通”。
李鸿章接到反馈消息说，户部书吏要求给一厘三毫的“部费”。当时湘、淮军要报销的军费为3000多万两银子，按一厘三毫算，“部费”接近40万两银子。这是一笔巨款。曾国藩托人与户部书吏接洽的结果是，好处费得8万两，8万与40万相比，显然，户部书吏给了天大的面子。同时，曾国藩向朝廷递交了一份报告，请求军费报销免于审计。清廷出于对湘、淮军平定太平天国、捻军的功勋劳苦，竟然同意了他的要求。曾国藩对此感激涕零，说：“感激次骨，较之得高爵穹官，其感百倍过之。”不过，曾国藩表示，已经同户部书吏说好要给的8万两银子“部费”还是照给！——即使有皇帝的关照，掌控四省实权、战功显赫的曾国藩也不想得罪那些部吏。
三、清代胥吏为何劣迹斑斑
首先，胥吏有条件腐败。丁日昌在1868—1870年担任江苏巡抚时，根据自己的经验认为当时衙门胥吏的权力正在扩大。官员郑观应也曾指出，清朝地方官“多则四五年，少则一二年，其于治内之利弊，俗尚之美恶，或未及周知，即已更调而去。若书吏则世代相传，专门学习兵农刑礼，各有专司，官有升迁，吏无更换”（郑观应：《书吏》）。可见，当时州县官的任期一般为四五年，甚至还有更短的，他们对于地方情形根本不如胥吏们了解，书吏们很多是世袭的，流水的知县铁打的胥吏，地方百姓决然不敢得罪胥吏，这就给胥吏腐败提供了土壤。
而且，从行政技术角度来看，“官员本身为考科举虽然学习儒术，但对于实际业务有不少内容并不熟悉”（日本·上田信：《海与帝国——明清时代》），这也是胥吏们敢于营私舞弊、弄虚作假，而州县官只得装聋作哑的重要原因之一。
晚清学者型官员冯桂芬认为，衙门胥吏在浮收征收、漕粮征运中获得了巨大的利益，他向李鸿章、曾国藩提了取消一切非法浮收、改漕米海运的建议，但是，这两位晚清重臣都没采纳冯桂芬的方案，他们深知当时实际，整个国家机器正是靠了这些人的旁门左道才得以勉强维持，否则早就瘫痪。
官员郭嵩焘曾写道：“无君子莫治小人，无小人莫养君子；今将立法制，垂久远，而必取州县之吏，束缚之，困苦之，亦非与民求安之道也。”（《郭嵩焘先生年谱》）——这个被视为晚清开明能干的官吏的观点尚且如此，其他官吏更不用说了。一句话，当时官场多数声音认为没有胥吏阶层，国家公务根本就没法开展。这给胥吏的存在提供了现实依据。
在京的部吏其实也是一个道理，有腐败的土壤也有其客观条件。“部院司、堂各官不习吏事，一切案牍皆书吏主之。故每办一案，书吏检阅成案比照律例而定。堂司各官对例案不熟悉，而祖孙父子世代相传者，惟吏耳……司官欲检一案，每以属书吏，必援例，必检例案。而例案之堆积，高于屋齐，非熟手，末从得一纸。书吏皆世业，窟穴其中，牢不可拔，辄执例以制司官，司官未如之何”（徐珂：《清稗类钞》）。外行领导内行，各部书吏们当然可以蒙混糊弄，从公务中谋取私利。
其次，胥吏的经济状况决定了他们必然腐败。清代法定的官俸本就很低，县吏即使有一些收入，也是少之又少，十分微薄，不仅远不够养活一家老小，即便自身也难以养活。这样的收入，欲使胥吏们保持廉洁不啻于痴人说梦。可以这么说，假设衙门胥吏们不贪污腐败的话，他和他们的家人根本无法活命。“生存是第一位的”。于是，书吏的经济收入决定了他们不腐败不行。
再则，晚清洋务派官员丁日昌担任江苏巡抚时在他的奏折中说，江苏的胥吏职位可由在职者出售，售价为一万两白银，这比当时捐纳一个知县的银子还要多。可见，经济发达地区的胥吏的隐形收入多，这是众所周知的，于是，其地的胥吏职位的含金量也很高。顺理成章，胥吏职位是花大价钱买来的，这也为胥吏们上岗后敲骨吸髓地榨取地方百姓埋下了伏笔。
再者，胥吏们的角色、地位使得他们不腐败才怪。尽管书吏在清代官场上很活跃，而且也在实际工作中承担着重要角色，但是，其社会身份、地位却是微贱的，尤其是科举出身的官僚士大夫根本就看不起他们。进士出身的官员冯桂芬就说：“后世流品，莫贱于吏，至今日而等诸隶仆。”同样是进士出身的官员李慈铭则称书吏是“黑衣下贱之流”，这种蔑视书吏的言辞在当时公然而行。在实际制度层面，确实也少有书吏们的上升空间，这种个人前途的“天花板效应”，等于说干得再好也白干，使得全国百万之众的胥吏阶层根本就没有廉洁奉公的原动力，甚而，把捞钱作为其最大最可行的人生目标。所以，顾炎武形容吏胥“行己若狗彘，噬人若虎狼”，也是所来有因。
就连在颐和园的建设中，经办修建事务的部吏们也是大大捞了一把的，晚清部吏们为了捞钱连皇太后的“虎牙”也敢拔！其实，书吏们的贪婪腐败是由其在公共事务中的社会角色和地位早就决定了的。
结语
“吏”是中国传统的官僚政治形态中重要的行政载体,有官必有吏，胥吏是国家机器重要组成部分，是国家操作层面至关重要之一环。或者说，中央和地方的各级胥吏构成了帝国金字塔的最基础部分，没有他们，金字塔就不成其为金字塔。清代胥吏的贪污腐败是结构性腐败，整个胥吏阶层几乎没有不腐败之人，对于当时乃至后世行政体制格局影响颇深。
即便如胡林翼、曾国藩等一些稍微清廉而且也有相当大实权的清代官员意识到了书吏的贪婪残酷、营私舞弊，但是也无可奈何，毕竟这是当时的行政体制使然，投鼠必定忌器，维持国家机器运转才是最最重要的。只有国家的行政制度设计、约束管理机制科学完善，让吏安其位、吏尽其责，才能真正有效、清廉公正地发挥“吏”这个阶层的行政效能。
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