核心提示：关于刺史，人们的一般印象是古代地方的行政军事长官，而且动不动就成为与中央对抗的地方势力。但实际上一开始，刺史这个官职跟行政、军政没有太大关系。

汉朝行政划分

　　关于刺史，人们的一般印象是古代地方的行政军事长官，而且动不动就成为与中央对抗的地方势力。但实际上一开始，刺史这个官职跟行政、军政没有太大关系，而是跟古代另外一项重要的制度——中央巡视制度紧密地联系在一起，实质上是代表中央监察地方的职官。后来却逐渐变异为地方行政军政长官，这是中国历史上很有意思的一个现象。

　　中央和地方的问题，是政治制度建设中的一个基本问题，对于中国这样幅员辽阔的国度来讲，更是如此。而古代，交通和通讯条件又非常落后，中央如何有效管理地方，更是一件不容易的事情。因此，为了解决这一问题，历代统治者想了种种办法，而刺史制度，则是其中一项比较成功的制度。顾炎武称赞其为“百代不易之良法”。

　　刺史制度有一个逐渐形成的过程。秦朝设置了监御史一职负责监察地方，而汉初则裁撤了这一机构。刘邦在大肆分封同姓王，认为子弟总是放心的，所以无须监察。但后来地方日益坐大，于是至惠帝时“又遣御史监三辅郡”，“其后诸州复置监察御史”。逐渐恢复了对地方的监察。但御史往往容易跟地方官勾结在一起，朝廷难以获知地方的实情。于是在汉文帝时期，因为“御史不奉法”，所以朝廷另派“丞相史出刺，并督监察御史”，刺在这里是刺探、侦讯的意思，也就是派丞相史这一职官巡查地方，连带对御史一道监督。这就是刺史制度的雏形。至汉武帝时期，刺史制度正式形成。

　　汉武帝元封五年，设置刺史十三人，代表皇帝分区域巡查全国。并对刺史的监察范围进行了明确的规定，共六条，主要包括：地方豪强的不法行为；官员级别为二千石的官员不听中央号令、不遵守制度，损害百姓利益，谋取私利；二千石官员在司法上的种种不公正行为；二千石官员在用人上的不公平行为；二千石官员子弟的种种违法行为；二千石官员勾结地方豪强的行为。

　　这一制度的高明之处，一是对象明确，主要就是监查地方主官。二是内容明确，该监察什么，六条写得很清楚。除了六条之外的内容，不得监察与参与。这样防止了刺史的滥权。三是以小监大。刺史级别仅为六百石，由于级别低，职业上升空间大，少一些世故油滑，多一些上进之心，因此工作就卖力。四是采用回避制度。刺史不能巡查原籍。五是刺史独立于行政体制之外，可以无所顾忌地进行异体监督。六是代表皇帝巡查地方，具有高度的权威性。

　　但这一制度并没有维持多久，后来刺史有了固定驻地，级别也提升为二千石，参与军政事务，慢慢地演变成了地方主官。这其中固然有复杂的、具体的因素。但根本原因，就是在专制政体之中，权力来自于皇帝的授权，因此权力的运用与制度的运转具有不确定性，取决于皇帝的贤明与否，能干与否。汉武的雄才大略固然可以令刺史制度良性运转，但在他之后，多为平庸之君，无力制止制度的异化。可见，好的制度，也需要以民众的高度参与为支撑，否则难以长久。