聚焦“三农”2016 农村土地制度再变革

2016年12月21日 09:41中国科学报 责任编辑:力枫

  2016年是“十三五”规划的开局之年,也是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年,还是推进供给侧结构性改革的攻坚之年。在即将过去的2016年里,有哪些农业领域的重大动向与“三农”紧密相关,影响着农业生产、农民生活和农村发展新局面?

  为此,本报梳理了2016年完善农村土地“三权分置”、推进农业“三项补贴”改革等10件“三农”大事,分两期刊登,对相关政策进行回顾,与读者一起分享我国如何以新的发展理念引领现代农业发展,推动农业农村经济取得新发展、再上新台阶。

  三权分置:农村土地制度的又一次变革

  事件

  2016年10月30日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称《意见》)。

  这被认为是继2014年中共中央在《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中提出农地所有权、承包经营权和经营权三权分置设想后的具体落实。

 

  回顾

  “三权”是农村的土地集体所有权、农户的承包权、土地的经营权。“三权分置”是指在保持土地集体所有权和农户承包经营权不变的情形下,将经营权从承包经营权中分离出来,而土地集体所有权是根本,农户承包权是基础,土地经营权是关键。

  实行“三权分置”有利于促进土地资源优化配置,让土地作为要素流动起来,培育新型经营主体发展适度的规模经营,推进农业的供给侧结构性改革。

  《意见》指出,完善“三权分置”办法,不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式,落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权,充分发挥“三权”的各自功能和整体效用,形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。

  焦点

  当前我国全面改革进入深水区,农村改革的深水区是产权制度改革。虽然农村集体产权制度改革破题甚早,但三十多年来,农村集体产权制度改革在全国层面仍然是一个有待继续深化的重大话题。

  随着工业化、城镇化的深入推进,大量农民转向非农产业,农村土地流转现象日益普遍,农业经营方式发生深刻变化。截至2015年底,全国家庭承包经营耕地流转面积4.43亿亩,占比达33.3%,2.3亿承包户中有6600万户或多或少流转了土地。

  如今,这一趋势还在继续,随之而来的问题是:拥有土地承包经营权的人不再种地,种地的人又没有相应权利,应该用什么样的制度安排来规范和调节这一客观现象?

  《意见》的一大亮点是要“加快放活经营权”。在赋予经营主体更有保障的土地经营权后,经营者愿意投入,也舍得投入,有了适度的规模,接下来就要向机械化、专业化发展,这也将使土地产出率、劳动生产率、资源利用率得到提高。

  然而,目前经营权制度尚未进入立法程序,三权分置还停留在政策层面,相应的性质和规范设计都未确定。很多观点依然认为,经营权属于债权而非物权。

  中国人民大学土地与政策研究中心主任叶剑平解释道,经营权是承包权派生出来的,经营权实质上是租赁权。实际操作中政府允许、银行有时会认可,但从法律意义上来讲,经营权作为抵押权比较勉强,存在瑕疵。

  土地改革向来是我国经济发展的重要动力源泉。过去的家庭联产承包责任制,对于中国过去几十年的飞速发展功不可没,如今的“三权分置”会释放多大的“土地红利”?

  一种观点认为,这取决于有多少农村劳动力能够走进城市,在城市的工业、第三产业中找到位置,发挥出他们的能量;还取决于有多少资本能够下乡,利用经营权实现农业的集约化、现代化生产。

  在华中科技大学公共管理学院教授徐顽强看来,“三权分置”改革的突破在于强化对土地经营者利益的保护、放活土地经营权,究其实质是以放活土地经营权为名义,为工商资本下乡流转土地鼓与呼。这一政策带来的后果极有可能是,外出务工农民失去返乡权利,普通农民经营土地的空间也被挤占,中国农业将被置于更危险的境地。

  但毋庸置疑,“三权分置”确实如同当年的家庭联产承包责任制,既是基于现实需要的一种务实选择,也是具备重大示范意义的创新。

  “土十条”掀起农业面源污染治理小高潮

  事件

  2016年5月31日,国务院印发《土壤污染防治行动计划》(以下简称“土十条”),对今后一个时期我国土壤污染防治工作作出了全面战略部署,以切实加强土壤污染防治,逐步改善土壤环境质量。

 

  回顾

  “土十条”提出,到2020年,我国受污染耕地安全利用率达到90%左右,污染地块安全利用率达到90%以上;到2030年,受污染耕地安全利用率达95%以上,污染地块安全利用率达到95%以上。

  “土十条”明确,到2020年,全国土壤污染加重趋势得到初步遏制,土壤环境质量总体保持稳定,农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障,土壤环境风险得到基本管控。到2030年,全国土壤环境质量稳中向好,农用地和建设用地土壤环境安全得到有效保障,土壤环境风险得到全面管控。到本世纪中叶,土壤环境质量全面改善,生态系统实现良性循环。

  为此,“土十条”提出,将从开展土壤污染调查,掌握土壤环境质量状况;推进土壤污染防治立法,建立健全法规标准体系;开展污染治理与修复,改善区域土壤环境质量;发挥政府主导作用,构建土壤环境治理体系等十个方面发力。

  焦点

  当前,我国土壤环境总体状况堪忧,部分地区污染较为严重,已成为全面建成小康社会的突出短板之一。

  近年来,各地区、各部门积极采取措施,在土壤污染防治方面进行探索和实践,取得一定成效。但是由于我国经济发展方式总体粗放,产业结构和布局仍不尽合理,污染物排放总量较高,土壤作为大部分污染物的最终受体,其环境质量受到显著影响。

  “土十条”提出的风险分类管控格外重要。环保部环境规划院研究员王夏晖说,不同于大气和水污染,土壤污染隐蔽性强、可迁移和稀释能力弱。作为大部分污染物的最终受纳体,土壤污染物来源更复杂,不能按照同一种方式进行修复处理。土地利用和城镇建设时,也要尽量避免严重污染地块再开发利用为学校、住宅区。

  “土十条”提出控制农业污染,一方面要严格控制在优先保护类耕地集中区域新建有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业。中国环境科学研究院研究员谷庆宝表示,企业必须对自己生产场址的污染负全责,无论是建厂前、生产中,还是厂房关闭,都需要将土壤污染防治纳入环境管理体系。中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥认为,部分污染土地可能需要暂时休耕修复,要把“隐形的利”和“长期的利”结合起来,这些限制性措施有利于农业持续发展。

  另一方面要加强化肥、农药、农膜、畜禽养殖污染防治和灌溉水水质管理。李国祥表示,控制农业污染,也是对农民生产行为提出了更高要求。把各类补贴和化肥使用、农膜使用的规范挂钩,引导与约束相结合,控制发生在农业生产中的土地污染出现。

  总体而言,中国科学院地理科学与资源研究所研究员陈同斌认为我国目前土壤监管仍较为薄弱,“土十条”在一定程度上理顺了我国土壤环境监管体制。而谷庆宝认为,“土十条”是对我国土壤的一次顶层设计。

  新《种子法》促进现代种业发展

  事件

  2016年1月1日起,共十章九十四条的新《种子法》正式实施。2015年11月4日,十二届全国人大常委会第十七次会议表决通过了《种子法》修订草案,这是《种子法》2000年以来的首次大修。

 

  回顾

  新《种子法》中新增了新品种保护和扶持措施两章的内容,而将旧法部分章节的内容进行了删减合并。

  2016年1月15日,农业部发布《关于贯彻实施〈种子法〉全面推进依法治种的通知》(以下简称《通知》),要求贯彻实施新修订的《种子法》,全面推进依法治种,促进现代种业发展。

  《通知》指出,要建立健全适应现代种业发展的法律制度体系——建立鼓励创新的财政支持和品种权保护制度,完善适应现代农业发展的品种管理制度,健全种子企业准入和行为规范制度,强化种业安全保障的产业监督制度;要切实履行《种子法》赋予的各项职责任务——依法履行行政管理职责,加大市场监管力度,推进种业改革,推动落实种业政策。

  2016年年中,农业部先后发布了《种子法》三个配套规章,即《主要农作物品种审定办法》(2016年8月15日起施行)《农作物种子生产经营许可管理办法》(2016年8月15日起施行)和《农作物标签和使用说明管理办法》(2017年1月1日起施行)。

  焦点

  有业内专家撰文表示,新《种子法》的亮点之一是简政放权,充分发挥市场的决定作用。文章认为,最大限度地简化政府职能,主要体现在“三减三取消一下放”。

  具体而言,“三减”指的是减少审定作物数量,减少行政许可,将种子生产和经营两项许可合并,简化引种程序,将同意改为备案;“三取消”是指取消申请种子生产经营许可证时对资金的要求,取消先证后照的规定,取消种子检验员资格考核;“一下放”是将“育繁推一体化”企业生产经营许可证的审批权由农业部下放到省级。

  对于与《种子法》配套的三项重要管理办法的修订,中国种子协会副会长邓光联撰文表示,《农作物种子生产经营许可管理办法》强化了对龙头企业研发能力的要求,提高了育繁推一体化认定的门槛;《主要农作物品种审定办法》将审批流程时间缩短,初审、通过品种的公示期、品种退出公示期均由60天缩短至30天;绿色通道规则明确生产试验可与第二个生产周期区域试验合并进行,申请者可以是联合体成员或育繁推一体化企业;省级品种审定试验点减至5个。

  《农作物种子标签和使用说明管理办法》细化了对品种适种区域、种植季节、审定区域、质保期限、品种纯度净度等的标注。保护农民利益,通过明确种子身份,为种子可追溯提供条件,也有利于种子管理。

  农业“三项补贴”改革全面推开

  事件

  2016年4月18日,财政部、农业部发布《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》(以下简称《通知》)。

  《通知》规定2016年起,在全国全面推开农业“三项补贴”改革,即将农业“三项补贴”合并为农业支持保护补贴,政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。

 

  回顾

  自2004年起,国家先后实施了农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等三项补贴政策(以下简称农业“三项补贴”)。

  政策的实施,对于促进粮食生产和农民增收、推动农业农村发展发挥了积极的作用。但随着农业农村发展形势发生深刻变化,农业“三项补贴”政策效应递减,政策效能逐步降低,迫切需要调整完善。

  2015年,经国务院同意,财政部、农业部印发了《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》,在全国范围内从农资综合补贴中调整20%的资金,加上种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金,统筹用于支持粮食适度规模经营,重点用于支持建立完善农业信贷担保体系,同时选择部分省开展试点,将农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴合并为农业支持保护补贴,政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。

  焦点

  在2015年安徽、山东、湖南、四川和浙江等五个省开展“三补合一”试点基础上,2016年全面推行农业“三项补贴”改革。

  《通知》指出,全面推开农业“三项补贴”改革以绿色生态为导向,推进农业“三项补贴”由激励性补贴向功能性补贴转变、由覆盖性补贴向环节性补贴转变,提高补贴政策的指向性、精准性和实效性。

  推进农业“三项补贴”改革,一是有利于提高政策的指向性、精准性和实效性;二是有利于促进粮食适度规模经营;三是有利于推动农村金融加快发展。

  中国农业大学中国农村政策研究中心对五个试点省份的10个县、20个行政村、309户农民的调查数据显示,94%的农户表示接受“三项补贴”改革。

  据悉,从2015年试点情况看:一方面,降低了政策实施成本。政策调整后,统一了农业“三项补贴”资金的审核和发放程序,标准清楚明确,减少了基层多口径、多次核实种植面积的工作量,政策落实更加简便、快捷、有效。另一方面,支持了粮食适度规模经营,重点是支持建立完善农业信贷担保体系,为新型经营主体解决“贷款难、贷款贵”难题。

  尽管实施农业“三项补贴”改革,刺激了农民种粮积极性,但是也有媒体在多地走访后指出,改革试点过程中出现的一些新问题仍需各方关注,比如,统计工作奖惩不明确影响数据准确性、取消良种补贴的后续影响、各地对种粮大户补贴力度参差不齐等等。

  《通知》要求,农业“三项补贴”改革事关广大农民群众切身利益和农业农村发展大局,事关国家粮食安全和农业可持续发展,地方各级人民政府及财政、农业部门要从加强组织领导、加强资金管理、加强督导考核等方面切实加强组织领导,细化政策措施,注重宣传引导,加大工作力度,确保完成各项改革任务。

  农业水价综合改革稳步推进

  事件

  2016年1月29日,国务院办公厅印发《关于推进农业水价综合改革的意见》(以下简称《意见》),决定稳步推进农业水价综合改革,建立健全农业水价形成机制,促进农业节水和农业可持续发展。

 

  回顾

  《意见》强调,推进农业水价综合改革,要坚持综合施策、两手发力、供需统筹、因地制宜的基本原则。

  按照《意见》,改革总体目标是,用10年左右时间,建立健全合理反映供水成本、有利于节水和农田水利体制机制创新、与投融资体制相适应的农业水价形成机制,农业用水价格总体达到运行维护成本水平,农业用水总量控制和定额管理普遍实行,可持续的精准补贴和节水奖励机制基本建立,先进适用的农业节水技术措施普遍应用,农业种植结构实现优化调整,促进农业用水方式由粗放式向集约化转变。农田水利工程设施完善的地区要加快推进改革,通过3~5年努力率先实现改革目标。

  在内容上,一是要夯实农业水价改革基础,完善供水计量设施,建立农业水权制度,提高农业供水效率和效益,加强农业用水需求管理,探索创新终端用水管理方式。二是要建立健全农业水价形成机制,分级制定农业水价,探索实行分类水价,逐步推行分档水价。三是要建立农业用水精准补贴和节水奖励机制,多渠道筹集精准补贴和节水奖励资金,建立与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配的农业用水精准补贴机制,以及易于操作、用户普遍接受的节水奖励机制。

  焦点

  众所周知,农业是用水大户,也是节水潜力所在。长期以来,我国农田水利基础设施薄弱,运行维护经费不足,农业用水管理不到位,农业水价形成机制不健全,价格水平总体偏低,不仅造成农业用水方式粗放,而且难以保障农田水利工程良性运行。

  数据显示,我国农业用水占到总用水量的60%以上,农田灌溉水有效利用系数低于0.7~0.8的世界先进水平。

  因此,围绕保障国家粮食安全和水安全,农业水价综合改革十分有必要,应该努力健全农业水价形成机制,并逐步建立农业灌溉用水量控制和定额管理制度,以提高农业用水效率,促进实现农业现代化。

  有媒体走访了先期进行试点的几个地区,发现试点主要围绕明晰农业水权、健全农业水价形成机制、建立农业用水精准补贴和节水奖励机制等方面展开,逐步培育起一批农民用水合作组织,部分地区以“水费收取+政府补贴”的方式,使水利工程管护经费得以落实,一定程度上扭转了过去“重建轻管”、用水浪费等问题,改革成效逐渐显现。

  与此同时,水价改革也面临着水费收取难、精准补贴缺少资金、改革成本高企等制约因素,需要在下一步改革中予以重视。

  (本报记者胡璇子、张晴丹、秦志伟、王方综合报道)

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